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    以碳匯理念建立保護耕地的激勵機制

    來源:中國自然資源報網    作者:楊 璐    發布時間:2021-11-10


      閱讀提示

      我國在耕地保護工作上取得了一些成效,但一些地區“非農化”“非糧化”現象仍然存在,尤其是“非糧化”現象較為突出。究其原因,筆者認為,除了受自然條件限制等,種糧收益較經濟作物低是其主要原因,因此,真正建立起經濟上的激勵機制是解決“非農化”“非糧化”的關鍵。筆者認為,碳匯理念及碳交易市場的建立為耕地實現碳匯資產價值提供了重要機遇及平臺,要研究探索耕地碳匯體系,將其納入碳交易機制,把耕地的碳匯潛力轉換成資產價值,進而建立耕地保護的補償機制,從而使保護耕地成為農民的自覺行為。
     
      新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《條例》)自2021年9月1日起正式施行。《條例》和之前國務院辦公廳先后出臺的《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》都明確,要堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。同時特別強調要建立耕地保護補償制度。對如何建立完善耕地保護補償制度,筆者認為,應建立起真正有效的激勵機制和政策引導,優先探索建立耕地碳匯體系。
      “非糧化”問題的出現及其原因分析
      “三調”結果顯示,2019年末全國耕地19.18億畝,從全國層面看,實現了國家規劃確定的耕地保有量目標。尤其是西部一些省份在耕地保護工作上取得了成效,耕地保有量和永久基本農田保護面積均超額完成指標任務,并嚴格落實了耕地“占一補一、占優補優、占水田補水田”的要求。但據了解,這些地區“非農化”“非糧化”現象仍然存在,尤其是“非糧化”現象較為突出。根據國家自然資源督察西安局2020年專項督查和調研,并經“永久基本農田庫”與“三調”初始庫套核成果顯示,西部某省(區)永久基本農田“非糧化”占永久基本農田總面積的56.6%。其中,37個縣永久基本農田“非糧化”比例超過80%。
      土地“非糧化”原因較為復雜,普遍認為以往法規、文件對“糧”的含義解釋不同,導致各地對“糧”的理解有廣義和狹義之分。除此之外,還有一些普遍性、地區性和主導性的原因。
      主要原因
      一是受西部自然條件限制。西北生態環境脆弱,水資源缺乏且分布不均,使得耗水量大、需水期長的小麥、玉米兩大主糧作物在缺水和土壤鹽漬化環境下只能“三年出兩季”,且產量低質量差;而高強度長時間的光照和大幅晝夜溫差的氣候條件,恰恰適宜棉花、瓜果等耐旱作物的生長,農民自然而然地偏好種植當地適宜的農作物,也因此成就了西部某省(區)的葡萄、紅棗和杏全國產量第一、核桃全國產量第二,生產了全國70%的啤酒花和85%的棉花。
      二是政府以當地自然資源優勢為切入點發展特色產業,帶動農民致富。尤其是近十年來,地方政府結合當地果林生長的品種優勢,積極發展特色農作物生產示范基地,通過打造品牌、引進商業資本,為農民脫貧致富構建“造血”功能,在政策導向上鼓勵了特色經濟作物的種植。
      三是作物生產的自然規律需要開展倒茬種植。農作物的倒茬種植是防止耕地土壤板結、土壤質量和肥力下降的基本方法,也是提高生產效率和經濟效益的有效措施。因此糧與非糧輪作,客觀上有利于保障糧食產量。
      四是種糧比較收益低。據西部省(區)農業部門提供的數據,當地小麥成本約每畝650元(不含勞力。其中水費200元,犁地播種60元,種子120元,機耕費55元,化肥200元,農藥15元),每畝產量350~400公斤,每公斤售價2.2元(含國家的產品補助0.22元),地力補貼每畝220元。計算下來,農民耕作一年,一畝小麥的純收益僅為340~450元。而種一棵杏樹的利潤就可達100余元(結果實35公斤,售價每公斤3.3元)。如果采取林糧間作,一畝耕地上間種10棵果樹,僅果樹收成就可勝過兩畝多小麥的收入;如果全部種植果樹,按一畝地標準種植28棵計,收入最少3000余元,相當于7~8畝耕地收入。難怪當地有“十畝麥一畝林”的說法,其經濟誘惑力可想而知。這是導致耕地“非糧化”的主要原因。
      激勵機制是解決耕地“非農化”“非糧化”的關鍵
      為貫徹落實國務院辦公廳《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》和《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》,地方各級政府都積極下發實施辦法、工作方案和嚴格管理的意見,形成了較為完善的制度體系,并積極組織開展遏制耕地“非農化”專項行動,通過嚴格執法,加強監管,嚴查案件,耕地“非農化”和“非糧化”問題在高壓態勢下得到了有效遏制。
      但從根本上講,在種糧問題上一直未建立起真正有效的激勵機制和政策引導,“非農化”“非糧化”雖然從現象上暫時消失了、行為上一時停止了,但趨利的內在動力還在,內心的意愿仍未打消,在管理執法稍有松懈之時,反彈的壓力就會加大,行政管理的成本也會不斷增加。9月1日正式實施的《條例》,在強化對耕地、特別是永久基本農田實行特殊保護的同時,特別強調了要建立耕地保護補償制度,就是要從經濟和政策層面構建起一套完整機制,使種糧農民獲得更多的收益和實惠,把農民保護耕地的行為由“被動”變“主動”,由“強迫”變“自愿”。
      如何建立起真正有效的耕地保護補償機制?不妨嘗試從“雙碳”的角度去審視自然資源的生態價值,從其資產價值中探索建立耕地保護補償機制的可能性。
      碳匯理念為自然資源展現更大的資產價值平臺
      2020年9月,我國提出將在2030年前實現碳達峰,2060年前實現碳中和。今年3月,國務院政府工作報告指出,扎實做好碳達峰、碳中和各項工作,制定2030年前碳排放達峰行動方案,優化產業結構和能源結構。今年6月,全國碳排放權交易中心落地上海,同時碳配額登記系統落地武漢,全國碳交易市場開啟。
      無論是碳排放、碳中和還是目前炙熱的碳交易市場,都離不開“碳匯”,即通過一系列綠色種植、植被恢復等,使大氣中的二氧化碳被吸收從而減少溫室氣體的過程、活動或機制。早在2003年12月召開的《聯合國氣候變化框架公約》第九次締約方大會上,國際社會就已將造林等活動納入碳匯項目。在自然資源領域,林地和草地、土壤和農田、水域和海洋以及土地的修復及合理利用、國土空間的優化等,實際上都是碳匯系統的重要組成部分。
      土壤農田碳匯潛力巨大
      中國農業科學院專家的研究結果顯示,農田碳庫是土壤碳庫的一個重要組成部分,具有很大的碳匯潛力。土壤有機碳變化直接影響二氧化碳的排放量,進而影響氣候變化。土壤和農田具有有機碳固碳潛力,在農田管理方面通過大力推廣免耕技術、增加秸稈還田面積、合理的施用化肥和有機肥等有效的措施來固定土壤碳,最終能夠達到減排的目的。北京大學教授利用森林和草場資源資料、農業統計、氣候等地面觀測資料以及衛星遙感數據,并參考國外的研究結果,對中國森林、草地、灌草叢以及農作物等陸地植被近20年的碳匯進行估算得出結論,中國陸地生態系統的總碳匯(植被和土壤)相當于同期中國工業二氧化碳排放量的20.8%~26.8%。
      據新疆大學教授的有關研究成果,耕地上秸稈還田與施用有機肥都可以轉化為土壤有機質而達到長期固碳的目的。理論上,耕作層有機質含量提升1個百分點,一畝耕地可以固碳3.72噸;一噸有機肥可以固碳0.86噸;一畝鹽堿土壤每年可以以酸堿中和作用,吸收二氧化碳 41~415千克。西北耕地土壤在不同程度上都具有鹽漬化特點,而鹽漬化土地具有明顯的固碳能力。
      有效發揮土壤碳庫的巨大作用
      據有關資料顯示,土壤碳庫在陸地生態系統碳庫中占比達90%以上,約為植被碳庫的3~4倍、大氣碳庫的2~3倍。農用地向非農用地的轉換會增加碳排放量,因此為減緩碳排放應限制建設用地的過度擴展。國際經驗表明,土壤碳匯是削減碳排放、緩解全球氣候變化的重要路徑。土地的合理利用,可使土壤碳庫成為巨大的碳匯,反之,不合理的利用則會成為重要的碳源。
      因此,“保護碳匯”這一理念賦予了自然資源部門在履行保護耕地、守護永久基本農田、嚴格控制建設用地規模以及制止耕地“非農化”職責方面更新的意義。
      生態系統碳匯是最大的資源資產
      在“雙碳”背景下,碳匯和節能是最大的財富。今年6月,我國啟動了全球最大的碳交易市場。未來,碳排放超標企業將被要求到碳交易市場購買碳指標配額,以滿足政府對其碳排放的要求。這實際上就是將傳統高耗能產業的財富向節能型、碳匯領域轉移。目前,我國首批2225家電力行業企業已被納入碳交易市場,鋼鐵、水泥、化工、有色金屬等高排放企業也將陸續納入其中,碳交易的實施將使碳排放水平通過市場經濟手段得到嚴格控制。在這樣的機制下,具有巨大碳匯潛力的山水林田湖草等自然資源,蘊藏著巨大的資產價值。
      今年5月新華社報道福建省三明市將樂縣高唐鎮常口村3197畝生態公益林發放首批林業碳票5張,共計碳匯29715噸, 村里一棵樹沒砍,但賣出了14萬元!村民們說,這綠水青山真的換來了金山銀山!隨著我國“雙碳”事業的進程,林業、農田、土壤碳匯的前景將十分廣闊,自然資源本身就是最大的碳匯,碳匯就是能變成“金山銀山”的最大資產。
      研究探索以自然資源碳匯資產建立耕地保護補償機制
      在我國建立碳交易機制的大背景下,把自然資源的碳匯潛力轉換成資源資產,進而建立保護耕地的補償機制,將是一項有意義的探討和嘗試。
      優先探索建立耕地碳匯體系
      優先研究探索耕地碳匯體系,以體現我國建立耕地補償制度的迫切性。盡管自然資源領域中的山、水、林、田、湖、草、海等都具有巨大的碳匯潛力,以生態林的碳匯功能尤為突出,但是保護耕地的重要性在于“把中國人的飯碗牢牢地端在自己手里”,這在當今的國際形勢下更具有特殊的戰略意義。因此應打破以往依賴政府財政補貼建立補償制度的做法,在自然資源諸多要素中首先研究、探討并發揮耕地的碳匯功能及碳匯資產價值,使之進入碳交易系統,在這一平臺上體現耕地碳匯功能的價值,以此建立耕地的補償機制。國外一些成功的實踐也證實了農田生態系統孕育著碳匯市場交易的巨大潛力。
      探索建立耕地碳匯,開辟工業反哺農業新路徑
      從“重工業優先”戰略下的工農產品“剪刀差”,到改革開放后農民的大量土地以低于一級市場的價格被征收,土地取之于農、用之于城,為中國工業化和城鎮化高速發展做出了重要貢獻。2020年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》,明確按照“取之于農、主要用之于農”的要求,調整土地出讓收益城鄉分配格局,穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例。國務院這一文件釋放的重要信息是,在我國城鎮化水平超過60%的今天,我國經濟已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段了。研究耕地碳匯資產進入“雙碳”體系,讓高耗能工業向農業支付碳匯指標,無疑是在探索一條以工業和城市反哺農業的新路徑。
      探索建立耕地碳匯,鞏固脫貧成果
      我國自2020年12月宣布全面完成脫貧目標后,一直在采取有效舉措鞏固脫貧攻堅成果。研究利用耕地的天然固碳能力,以耕地碳匯換取對耕地的資金回報,建立起耕地碳匯補償機制,將為鞏固脫貧攻堅成果提供有益探索。片片耕地就是片片碳匯資本,碳交易市場平臺將這些碳匯資本再變成資產,有助于提高種糧農民的經濟收入。當耕地成為農民提高收入的重要來源時,保護耕地就會成為廣大農民的自覺行為。
      碳中和是一項復雜的系統工程,每個行業對各自的減碳路徑和減碳貢獻量都需要進行科學的研究、計算。同時碳中和也不僅僅是技術問題,還面臨著社會、經濟等諸多方面問題。但是我們應該看到,多年來對自然資源的管理,包括保護耕地、控制建設用地增長速度、實施土地復墾、生態修復、優化國土空間等,都是在提升自然生態系統碳匯能力,與當前“雙碳”的目標是高度一致的;山、水、林、田、湖、草、海洋等自然資源所蘊含的巨大的碳匯潛力在“雙碳”時代背景下就是巨大的資產。因此,應積極組織研究、探索建立以耕地保護為先的生態資源碳匯補償機制,力求在其價值實現上下功夫,使保護耕地這一國家戰略與廣大農民追求美好生活的愿景高度一致。
      (作者單位:自然資源部咨詢研究中心)

    原文鏈接:http://www.iziran.net/shendu/20211105_133814.shtml

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